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PPP项目咨询ManBetX平台半年谈
作者:admin    发布于:2018-07-23 13:17    文字:【】【】【

  2017年年底,我从律师转行做PPP咨询,当时正逢92号文、192号文出台,PPP遇冷之声不绝。很多人对做PPP咨询并不看好。如今做咨询半年有余,大小也经历了十几个项目,也来谈谈对PPP项目的一些个人浅见。

  如果不算之前的市政基础设施特许经营,PPP模式在中国发展已有三、四年。最初PPP项目被寄予化解地方政府隐性债务的希望,一度出现了泛PPP化,PPP成为地方政府融资的手段,什么都可以包装成PPP。在这种情况下,很多不宜以PPP模式实施的“伪PPP”项目被人为实施,实际效果并不理想,一方面政府觉得做PPP贵,做PPP难,而投资人又觉得做PPP风险过大,投资越来越谨慎,对政府不信任。此种情形,很难发挥PPP模式的应有之义,难以提升公共服务质量和基础设施投资效率,不仅造成了政府行政资源的浪费,也不利于PPP模式的长远发展。

  首先在公共服务或基础设施的大范围内,政府做PPP模式是为什么?如果是为了缓解短期内对某特定单体项目的需求,政府自己投资做行不行,找平台公司做行不行?这两种途径显然成本更低。如果政府建完了对运营不擅长,可以考虑做委托运营,或者通过政府购买服务寻找专业的服务供应商,这些模式在前期工作投入、采购工作复杂性方面,要求更低。如果希望通过做项目帮助政府提升项目建设和运营管理水平,同时带动当地产业、区域的发展,并缓解地方政府短期资金压力,做PPP显然更有优势。但需要考虑清楚的是,做PPP并不是政府不需要出钱,政府不仅要出钱,而且要给予支付承诺(即需要将支付金额纳入预算),同时要承认社会资本方的合理回报,这样算下来,做PPP不一定是最省钱的路径。

  如果确定做PPP,需要考虑政府方能拿出来的合作条件是什么。实践中不乏一些项目在采购阶段出现流标的问题。这说明做PPP前期工作的时候,方案设计存在问题。

  比如项目的前期批复,在规划、土地、可研等关键环节,如果项目批复文件不全,批复过期或者批复内容不一致,将导致后续施工、竣工等一系列问题,会给社会资本方的履约造成困难,最终风险只能由政府承担。或者对于复杂类型的项目,在前期批复层面,边界条件不清晰,设计、建设、造价、运营标准等核心问题并未完全想清楚就着急上马,将导致PPP项目后续执行存在巨大的敞口,给双方的合作基础带来不稳定因素。

  再比如财承问题。随着财政部门对PPP项目审核的收紧、以及对地方政府负债的清查,财承问题是每个PPP项目首先应考虑的问题。不仅要考虑单体项目,还要考虑区域内当年整体投资规模,以及未来一段时期内的投资规模,在此情况下,对财承空间的分配需要做前瞻性的考量,而不能仅琢磨眼前,或者仅仅依靠“技术手段”将财承问题回避。同时,在考虑PPP项目的边界条件时,也需要考虑在财承不可承受的情况下,ManBetX平台有没有其他路径?改变实施模式(不做PPP了),改变投资规模(分批分期上),改变付费模式(给项目经营内容或增加收费),改变财承基数(省市共担或市区共担)等,路径设计好了,考虑继续往下推。

  在明确项目边界条件、梳理好政府支付路径的情况下,还需要对项目的合作条件进行进一步的分析。在这一点上,仅仅依靠过去PPP项目的经验显然是不足的,随着融资环境的收紧,各部委对PPP项目的不断规范,以及可见的专家评审、入库审核等环节,都需要对PPP项目方案的质量(包括合规性、合理性、经济性、创新性)进行全方位的提升。同时结合政府方的需求在方案中加以适度引导,并积极进行市场测试,了解市场需求,才能确保合作条件具有实操性。

  PPP项目过程中,在条件设定、入库、采购、ManBetX平台,签约各个环节,政府方需要做大量的工作。虽然部分工作可以请咨询机构协助,但政府内部也面临着协调、管理能力不断提升的压力。

  首先PPP项目条件的确定需要协调多个职能部门。通常涉及规划国土、发改、财政、建设、国资(如有政府方出资或者资产转让)、税务、审计、法制办,以及行业主管部门。如果各个部门对边界条件没有充分的了解和确认,在后续执行中会出现合作条件难以落地的问题,例如税务问题在前期没有沟通清楚,后续将对政府付费金额产生较大影响,也会影响财承测算。

  而实践中实施机构作为政府职能部门之一,要以其自身推动协调各个部门,往往压力较大,需要更高层面的部门或领导给予支持。还有些项目,在前期工作、采购环节代表政府出面的机构(例如临时设立机构、领导小组等)到签约和履行环节,不再承担具体的工作,转由具体行业主管部门接手,一旦衔接不畅,会造成各阶段工作的脱节,后续协调工作量巨大。更不提因为关键领导的调离、卸任,继任者“新官不理旧账”,导致项目推进困难,投资人丧失信心。目前很多地区进行实施方案联评联审,也是希望通过此举理顺机制,减少政府部门之间的内耗。

  其次,即使PPP项目顺利推进,政府方履约愿望积极,依然需要进一步提升管理能力。因为PPP项目带来的,除了投资和工程之外,还有长达几十年的合作期。合作期内,政府对项目工程、财务、绩效等专业管理才是双方“合作”的基础。一方面应给予投资人充分自主权,政府避免手伸得过长,同时也需要对项目进行适度监管,提升信息公开透明度,毕竟政府方最终要承担公共利益责任。因此,除了在项目前期准备、采购阶段聘请专业的咨询顾问进行辅导之外,政府部门应将PPP项目的后续管理作为重要课题给予高度重视,积极吸纳专业人才,吸收专业意见,充分发挥中介机构、公益性组织、行业协会的作用,实现政企合作的良性互动。

  PPP项目和国家宏观政策关系密切,这有助于指导我们对PPP适用范围、标准(包括建设、运营、绩效)等核心问题的判断,例如做污水处理厂项目需要考虑未来对水质提升的要求。同时,在方案设计阶段,也要考虑实践中的各种“变量”,例如金融政策收紧对项目融资条件的影响,税收政策调整对财务测算的影响,平台公司脱钩及混改制度对项目投资人构成的影响,还有可见的PPP条例出台后,对已采购项目的影响。此外,PPP方案中还应积极吸纳新的元素,例如以建成项目为依托的存量资产盘活,以PPP项目资产或权益为基础的专项债或资产证券化,以PPP项目为依托的建设+运营+产业升级/城市功能升级,在项目实施中嵌入互联网、大数据、共享经济等理念,将PPP方案设计放在全生命周期的角度去考虑,而不是仅仅关注项目总投资、政府支付金额等问题,将会提高PPP方案的生命力。1/2

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